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崔来廷 董 钊 美国研究型大学R&D管理监督制度探究
 发布时间: 2017-08-18  点击数:106

美国研究型大学R&D管理监督制度探究

崔来廷1   董  钊2
(1郑州大学教育学院,河南 郑州450001;2广西师范大学教育学部,广西 桂林541000)

摘要:随着我国研究型大学R&D活动日趋活跃,有关R&D经费的滥用、成果造假、欺诈等腐败现象屡屡发生。美国联邦政府为防止R&D项目经费的滥用,建立了严密的监督管理制度。借鉴美国的监督管理制度,我国应从加强科研立法工作、强化R&D管理制度建设、建立和完善第三方监督审计制度等方面,不断完善我国R&D项目管理监督制度。
关键词:美国  研究型大学  R&D活动

二战后,随着经济的复苏,科学研究和开发(R&D)对经济社会发展的作用日益凸显。作为世界上综合国力最强大的国家,美国在对欧洲各国实施马歇尔计划的同时,不断加大对R&D活动的投入,对研究型大学的公共财政拨款也逐渐地转变为加大对科研和学生资助的力度。根据美国国家自然科学基金会(NSF)的统计,2015财政年度(迄于10月1日至于翌年9月30日)美国大学R&D经费总支出为688.08亿美元,其中联邦研究经费(379.4亿美元)占55.14%,约翰霍普金斯大学、安娜堡密歇根大学、西雅图华盛顿大学、斯坦福大学、哈佛大学等30所世界一流研究型大学R&D经费支出就达283.91亿美元,占美国大学R&D经费支出的41.26%,占美国大学联邦研究经费总支出的74.83%。可见,大学尤其是世界一流大学已经成为美国科学研发的主力军。为提高研究型大学R&D经费的使用效率,防止联邦R&D经费的滥用,美国联邦政府建立了一套颇为严密的管理监督制度。
 
1 法律制度
随着R&D活动日趋活跃,为加强对R&D活动的管理与规范,美国国会参、众两院及联邦政府各行政机构相继出台了许多相关的法律和行政法规,并且不断地进行修订与补充。尽管如此,美国联邦并没有统一的《科学研究法》,相关法律条款散见于各单行法之中。
联邦R&D政策声明:R&D活动是产业和国民经济增长与进步的重要因素,开展R&D项目的费用超出了许多小企业的关注之外,从而使小企业处于竞争的不利地位,这就削弱了竞争自由的企业制度,阻碍了国民经济的有序发展。为帮助小企业解决后顾之忧,使小企业能够承担和获得R&D项目的好处,以保持和增强自由竞争的企业制度和国民经济,联邦国会先后颁布实施了《1982小企业创新开发法》(Public Law97-219)和《1992小企业研发强化法》(Public Law102-564),规定联邦政府的职责是:授权帮助小企业获得政府的R&D合同;授权帮助小型企业获得政府合同或政府开支的R&D好处等。为支持小企业的R&D项目,国会要求联邦各机构设立“小企业创新研究项目”(SBIR),该项目要求各机构于1982年分别拿出1亿美元用于扶持小企业的R&D项目,然后逐年增加,1983财政年度占联邦各机构预算的0.1%,1993~1994财政年度不少于联邦总预算的1.5%,2015~2016财政年度不少于3%,2017财政年度及以后不少于3.2%。
进入21世纪后,联邦政府力图“通过研究和开发投资创新,藉以提升美国的竞争力”,依据《美国竞争法》,专门设立了“总统创新和竞争委员会”。其职责如下:监督公共法律和促进创新举措的实施,包括本法或任何其他法案所建议的相关研究资金、税收、移民、贸易和教育的政策;向总统提供有关竞争力和创新的全球趋势和联邦资源在教育、就业培训、技术R&D配置的建议;与管理和预算局长协商,研发一个使用指标来评估现有的影响并提出能够影响美国创新能力的政策和规则的程序;择机并向行政负责人提供改进创新、监测和报告执行情况的建议;研发指标衡量联邦政府关于改善创新条件,包括通过人才开发、投资和基础设施改进所取得的进步;向总统和国会提交取得进展的年度报告。该委员成员包括商业部、国防部、教育部、卫生部等总统指定的联邦机构,以商业部长为该委员会主席,主要议程包括:对目前美国在科学R&D项目投资的优缺点进行评估;建议解决弱项和维护美国R&D和技术创新的领袖地位;建议加强联邦政府、州政府、学术界和美国私营部门的创新和竞争能力。
20世纪80年代以来,由于美国研究型大学R&D活动日趋活跃,导致专利申请猛增,自1980年至2007年初增加了16倍,每年专利转让收入超过了10亿美元。美国《专利法》规定:国会的政策与目标是运用专利制度来提高联邦支持的R&D发明的使用,鼓励小企业参与联邦支持的R&D努力的最大化,促进商业、非营利性组织包括大学之间的合作,以确保非营利性组织和小企业的发明创造被用于自由竞争和企业发展,促进美国工业和劳工在美国发明的商业化和公共可用性,确保政府获得联邦政府资助的发明权力来满足政府需要和保护公众免受不使用或不合理使用发明,以减少政府管理的成本。
 
2 行政管理制度
科学研究是研究型大学的职责之一,联邦R&D项目所反映的是美国政府与研究型大学相互影响、相互制约的合作关系。由于美国没有科技部这样的专门机构管理联邦R&D项目,有关科学研究则由国防部、能源部、卫生部(HHS)、农业部、国家航空航天局(NASA)、自然科学基金会(NSF)、国土安全部、商业部等联邦行政机构分别实施,联邦管理和预算局虽然并不直接下达R&D项目,但许多涉及研究型大学R&D项目的行政法规都是由其颁布实施的。
联邦管理和预算局(OMB)是美国总统行政办公厅下属的最大机构,其核心任务是为实现美国总统在行政部门的愿景提供服务。为此,该局专门建立了美国最大的管理联邦政府各机构预算及执行状况的MAX A-11数据库(MAX A-11 Data Entry,简称MAX),根据该局颁布的《准备、提交和预算执行》(A-11公告)的规定:MAX数据库目录与R&D活动有关的咨询和援助服务、设备运行和维护、基础和应用R&D合同分别列入第25.1条、第25.4条和第25.5条。A-11公告“R&D要求备忘录”规定:(行政)机构需要报告由国家科学技术委员会(NSTC)确定的特定区域横切R&D数据信息,这些数据收集在MAX A-11之外的在线MAX收集工具,详细说明和解释将由OMB工作人员通过预算数据要求到期之前分配。
包括R&D项目在内的联邦预算和执行状况的管理,涉及到总统、财政部、OBM以及其他联邦机构,A-11公告第130节(即SF133)“预算执行和预算资源报告”规定联邦各机构:要满足《美国法典》标题31“金融和财政法”第1511至1514条总统审查联邦开支每年至少四次的要求;满足《美国法典》标题31“金融和财政法”第1554条款关于完成预算财政年度,报告未清偿债务、未承付余额、取消余额并修正拨款账户;允许对根据第132节“分配和重新分配计划”分配的资金和未分配的资金进行监控;提供包含每个机构和跨机构的一致的跨项目的公开信息,这些信息有助于帮助项目、预算和会计人员进行沟通;提供可以用来帮助准备总统的预算、项目运营计划、增加支出率估计的历史参考;当项目在持续的决议下运行时,提供一个确定义务模式的基础等。根据上述要求,联邦国防部(DOD)、卫生部(HHS)、国家航空航天局(NASA)、能源部(DOE)、国家自然科学基金会(NSF)、商业部(DOC)、农业部(DOA)等29个联邦机构从1998年至今的18年内,每个季度都要向财政部财政管理服务司提交包括R&D经费预算和执行状况在内的PDF文件,每个月要提交Excel文件,虽然OBM发布这些报告是服务于各机构预算和财政办公室以及相关的团体,然而基础数据需要各联邦机构提交。
美国研究型大学解决联邦R&D项目涉及财务问题的法律依据是联邦管理和预算局于1958年实施的《教育机构成本准则》蓝皮书(A-21公告),该书详细规定了教育机构承担联邦R&D项目(包括助学金和其他协议)所必须遵守的成本原则,设计这些原则的目的是供联邦政府按照公认会计原则的规定来分担总成本份额,因此A-21公告把联邦R&D项目的成本分为直接成本和间接成本。所谓直接成本是指那些被特定资助项目、教学活动或其他教育机构活动所确定的成本。识别赞助工作而不是所涉及商品和服务的性质是确定赞助协议直接成本和设施与管理成本(即间接成本)的决定性因素,直接支付的赞助协议的典型成本,是付给根据赞助协议进行R&D项目的研究团队的薪酬,包括额外的福利成本——这在一定程度上被教育机构当作直接成本而不是消耗的原材料以及根据赞助协议产生的其他项目费用包括额外的实物消耗。根据A-21公告的规定,从1991年10月1日起,R&D项目的直接成本限制在项目经费的26%。所谓间接成本是指研究型大学承担联邦R&D项目所产生的不容易被某一特定资助计划、教学活动和教育机构活动所识别而产生的成本,后改称“设施和管理成本”(F&A costs)。“设施成本”包括折旧、使用津贴、与某些建筑物及设备和资本改进有关的债务利息、操作和维护费用以及图书馆费用等;“行政管理成本”是指一般行政管理费用、部门管理费、赞助项目管理费、学生管理和服务费以及其他所有未列出的支出等。
关于间接成本补偿率,A-21公告规定,委托每财年R&D项目经费最多的卫生部和国防部(海军研究办公室)代表联邦机构与研究型大学进行谈判,一旦达成间接成本补偿协议费率,有效期为五年,其他联邦机构必须接受。只有在特殊情况下,当法律或法规要求时,某一行政机构才可以使用不同于某一类赞助协议或者单一的赞助协议所达成的协议费率。20世纪50年代初,美国研究型大学联邦R&D项目间接成本率仅占基础研究的15%,此后逐渐上升,至90年代已达50%以上。自2000年至今有所回落,根据联邦审计署的统计,国防部与研究型大学达成的间接成本补偿率超过50%的约占研究型大学的43%,不足50%的占研究型大学的57%。美国联邦R&D项目总成本由直接成本修正总额、间接成本和设备费三部分构成,上述成本的报销项目构成了R&D经费的成本补偿制度。OBM在2004年修订的A-21公告J部分“成本选择项目一般原则”详细罗列了研究型大学R&D经费报销项目(共54条),这54条“成本选择项目”详细规定了研究项目报销经费时,哪些开支项目可以报销,哪些不属于报销的范围(见表1)。
 
表1   OBM A-21公告 R&D经费不允许报销项目规定
 

选择费用项目
A-21公告规定
选择成本项目
A-21公告规定
酒精饮料
不允许
校友活动
不允许
呆坏账
不允许
毕业典礼和会议成本
不允许(有例外)
个人服务组织汽车补偿
不允许
应急规定
不允许(有例外)
招待费用(成本)
不允许
罚款
不允许(有例外)
筹资和投资管理费用
不允许(有例外)
私人商品或服务
不允许
住房与个人生活费用
不允许
闲置设备和闲置产能
前者不许后者允许 
游说
不允许
游说—行政游说费用
不允许
赞助协议或合同损失
不允许
组织费用
没有特别处理
会员订阅专业活动费用
不允许
学生活动费用
除赞助协议外不允许
预先协议费用
除非联邦赞助机构证明不允许
销售与市场费用
不允许

 
3 管理监督制度
首先,单一审计制度。为加强对研究型大学、非营利性组织以及联邦资助R&D中心(FFRDC)联邦基金的监管,美国国会颁布了《单一审计法》(SAA),规定由联邦机构委托非官方的“独立审计师”进行第三方审计,以确保联邦资助不被滥用,审计内容包括对项目支出者的财务记录、报告、联邦拨款交易与支付记录、财务管理、内部控制体系等关键节点的监督与审查。1984年通过的《单一审计法》“审计要求与豁免”规定:凡在本届政府任何财年,收到联邦财政资助等于或超过10万美元的各州及当地政府应按本章要求进行审计;每个收到总额等于或超过2.5万美元但不足10万美元联邦财政资助的州和当地政府,应按本章要求进行年审;联邦资助总额不足2.5万美元的州和当地政府按照本章要求可以豁免。1996年修订的《单一审计法》把审计金额增至30万美金,并增加了特殊项目审计(对单一联邦项目的单独审计)。
其次,总检察长监督制度。为行使对政府机构的监督权,联邦政府各机构根据“总检察长法”设立了总检察长办公室(OIG),总检察长的义务和职责之一是对有关R&D项目进行审计和调查,提供政策指导和监督,遵守美国总审计长对联邦机构、组织、项目、活动和功能所确立的标准,当决定使用非联邦审计师进行审计时,确定指导方针等。另外,各联邦机构均对外公开总检察长及其办公室举报电话或电子邮件,任何美国公民只要掌握有关联邦机构、研究型大学R&D项目有欺诈、浪费、滥用等行为,可以进行公开举报,上世纪90年代初的“斯坦福事件”就是这样引发的。由于联邦政府审计署(GAO)掌管全国财政预算和审计工作,国会通过的《政府审计署法》规定:总检察长办公室由总检察长领导,总检察长由国会任命的总审计长任命,不考虑政治背景,只讲诚信,总检察长应证明有会计、审计、财务分析、法律、公共行政管理或调查的能力,在总审计长监督下向总审计长报告;总检察长可由总审计长通过其办公室解除其职务。解职时,总审计长应及时向国会沟通书面报告解职原因;总检察长的职权包括调阅审计署所有记录、报告、审计、审查、文件、建议或其他有关项目和资料;总检察长根据本条规定的义务和责任可以要求任何联邦机构提供文件和资料等。
其三,合规审计制度。合规审计是联邦R&D项目的审计核心,联邦管理和预算局1990年通过的《州、当地政府和非联邦组织的审计》(A-133公告)规定,审计内容包括审计、被审计单位、审计师、联邦机构、合规要求、联邦机构项目要求等,“合规要求”包含了A-21公告R&D经费报销项目54条,“联邦机构项目要求”涵盖了联邦政府的19个财政资助机构。合规审计分为项目计划阶段和检查验收阶段,计划阶段一是确定被承担项目单位是否具有高危风险,A-133公告第五部分“审计师”规定了“联邦项目风险标准”和“被审计单位低风险标准”;二是根据风险评估进行项目分类,高风险项目必须进行审计,低风险项目一般不审计;检查验收阶段根据A-133合规要求对上述“54条”进行审计。A-133公告规定:审计要求,每财年支出联邦经费30万美元或者更多的非联邦实体(2003年12月31日后每财年支出50万美元)根据B部分205条规定进行单独或者特殊方案审计;单独审计,每财年支出联邦经费30万美元或更多的非联邦实体根据E部分500条规定进行单独审计,除非选择根据C部分要求进行特殊方案审计;特殊方案审计,特殊方案审计一般不用于R&D项目,除非所有联邦经费均来自于同一联邦机构或者同一实体,联邦机构或批准子项目的同一实体批准提前进行特殊方案的审计;联邦经费不足30万美元的免于审计;联邦资助的R&D中心(FFRDC),拥有或者运行一个联邦资助的R&D中心的被审核单位可以选择把中心当做单独实体。关于审计频率,A-133公告要求州和当地政府每年审计1次,同时允许根据本项规定两年进行审计1次。审计时,被审计单位必须根据A-133公告提交年度审计报告。
最后,国会监督。美国国会不仅负责制定与R&D项目相关的法律,同时也负有监督之责。上世纪80年代末,海军研究办公室工作人员保罗·比德尔在审查斯坦福大学承担的海军R&D项目经费时,偶然发现该大学滥用海军所拨的间接成本补偿,用于修缮校长官邸、游艇折旧和购买体育器材等,于1990年向众议院报告了此事,结果引起轩然大波。众议院能源与商业委员会主席丁格尔下令举行听证会并对此事彻查,发现哈佛大学、哥伦比亚大学、约翰霍普金斯大学、麻省理工学院、华盛顿大学、芝加哥大学、加州理工学院等名校均存在类似问题,斯坦福大学校长唐纳德·肯尼迪迫于压力于1992年辞职,上述大学被迫退回了数亿美元的不恰当收取的间接成本补偿,为此全美研究型大学R&D项目间接成本补偿率下降了1%。
 
4 结束语
近年来,随着我国研究型大学R&D活动日趋活跃,有关R&D经费的滥用、成果造假、欺诈等腐败现象屡屡发生,造成了极为恶劣的社会影响,美国研究型大学联邦R&D管理监督制度给我们带来一些启示。其一,加强科研立法工作。健全的法律制度是防止R&D项目腐败的可靠保证,建议全国人大修订《合同法》《竞争法》《审计法》和《高等教育法》时增加有关R&D条款,强化对R&D项目的规范化管理。其二,强化R&D管理制度建设。科技部会同财政部、教育部、电子工业部、航空航天工业部、国家自然科学基金委员会等机构建立国家大数据库,对国家公共财政资助的R&D项目实行透明管理。其三,建立和完善第三方监督审计制度。建议财政部、审计署等国家机构制订相关行政法规,对包括R&D项目在内的财政支出实施第三方会计审计,在该制度未建立之前,可以由各级财政部门委托审计部门代行其职能。
 
[本文系国家社会科学基金教育学一般课题“文化软实力建设与大学发展互动研究”(BIA110080)结项成果,河南省教育厅人文社会科学研究项目“河南省高水平大学治理机制研究”(2017-ZZJH-538)阶段性成果]
 
参考文献:
[1] Office of Management and Budget. Circular No.A-11(Preparation,Submission ,and Execution of the Budget[M].Washington, DC.U.S. Government Publishing Office, 2015.
[2] Office of Management and Budget. Cost Principles for ducational Institutions(Circular No.A-21)[M].Washington , DC.U.S. Government Publishing Office,2004.
[3] United States Government Accountability Office. University Research:Policies for the Reimbursement of Indirect Costs Need to Be Updated [M]. Washington , DC.U.S. Government Publishing Office,2010.
[4] Ronda Britt. Universities Report Fourth Straight Year of Declining Federal R&D Funding in FY 2015[EB/OL].https:// www.nsf.gov/statistics/2017/nsf17303/.2016.
[5] 15USC(United States Code):638 Research and Development.Declaration of Policy[EB/OL].http://uscode.house.gov/view.
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