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郝红全 任之光等 发达国家科学基金行政管理新趋势及启示
 发布时间: 2017-04-20  点击数:88

发达国家科学基金行政管理新趋势及启示

郝红全1  任之光1  倪善强1  古振远1  潘雅婷2  杨永恒2
(1 国家自然科学基金委员会办公室,北京 100085;2 清华大学公共管理学院,北京 100084)

摘要:发达国家的科学基金制度目前在行政管理方面日臻完善,而我国国家自然科学基金行政体系还存在顶层设计、跨部门协同机制不完善,规范化管理与决策执行保障机制仍存缺陷,统筹整合力度不强等问题。因此,我国应积极完善科学基金的现代法人治理结构及行政体系的内部运营机制,引入企业管理理念,强化信息系统建设力度,建立健全绩效考核和行政问责机制,进一步完善国家科学基金行政管理制度,推动我国科学研究的不断发展。
关键词:科学基金  行政管理  启示

    科学基金制首创于西方发达国家,经过一个半世纪的发展已成为发达国家政府资助基础研究、培养科学人才和推动科技进步的重要形式。随着基础研究在推动和引领国家发展中的作用日益凸显,各国更加重视科学基金在推动科技创新中的作用,并不断完善科学基金行政管理体系,以适应科学技术发展的新要求。美国国家科学基金会(NSF)、德意志研究联合会(DFG)和日本学术振兴会(JSPS)是国际上具有代表性的科学基金管理机构。近年来,三家机构在行政管理方面均有新的改革举措,学习、借鉴其行政管理经验对提升我国科学基金治理体系和治理能力的现代化水平具有重要意义。

1  发达国家科学基金行政管理的新趋势
    全球化时代国家与社会治理模式演进的潮流是各国科学基金发展所面临的重要环境,发达国家科学基金行政管理的改革尝试都顺应了这一历史发展趋势。上世纪末期,西方发达国家兴起了“政府重塑”运动,纷纷开启政府改革之路。逐步实现从“以政府为中心”到“以公共需求为中心”的转变,本质上意味着政府公共服务的加强。政府作为一种为公民和社会共同利益服务的组织,其根本职能是服务。创建公共服务型政府是社会发展的必然选择,已日渐成为全球各国政府改革和发展的趋势。同时,为应对执政条件和社会环境的深刻变化,各国在实践中不断创新政府管理体制,提出建设责任型、服务型、法治型、廉洁型政府的多重要求。建设责任型、服务型、法治型、廉洁型政府是一项极为复杂的社会工程,需要政府理念的重塑、政府改革的强化和治理模式的根本转变。治理理念强调利用规则和制度来实现多元利益主体的利益均衡,以达到决策科学化的目的。完善公共治理体系,其核心在于建立决策、执行、监督的分权治理模式。同时,构建符合现代社会需求的行政管理模式还在推进政务公开、绩效考评、行政问责等方面提出了更高要求。尽管各科学基金在行政管理方面的改革尝试存在一定差异,但在主要趋势上呈现出一些共同点。
    (1)规章制度体系不断完善。从国际上看,科学基金制均是建立在法律规范的基础之上,发达国家的科学基金制经过长期探索与实践,已建立起一套较为完整的法律保障体系。德国是最早建立科学基金制的国家,形成了由联邦宪法和基本法律、基金和科学研究专门法以及基金会章程和管理工作条例等三个层面规章制度所构成的完备的制度体系。NSF则是根据美国《国家科学基金会法》于1950年成立,其受制于此后颁布的《科学与工程平等机遇法》《经济安全教育法》等。在经费使用和监督监察等方面,美国国会在《监察长法》中对监察长办公室的设立做出了明确规定,对科研经费的使用在内涵界定、核算模式及监督机制等方面做出了详细说明。近年来,伴随治理理念的不断深入,作为科学治理实施基础和依据的契约及法律规范被持续强化,发达国家科学基金法律法规和规章制度体系仍在不断完善中。2014年,美国科学委员会主席Lamar Smith提出《创新、研究、科学与技术前沿》法案(Frontiers in Innovation, Research, Science, and Technology,以下简称“FIRST法案”),该法案旨在调整政府对科研和教育项目的管理方式,将为美国国家科学基金会(NSF)带来重大调整。FIRST法案要求NSF的资助向优先级更高的学科倾斜,同时要求NSF证明该机构的约1.1万个年度资助项目均通过一项“六点测试”,以保证其符合国家利益。另外,法案还将加重对存在学术不端行为科学家的惩罚力度。该法案一旦通过,将促使NSF向更透明和负责的方向改革。同样,德国国家科学基金(DFG)的政策法规也在不断完善。2014年,DFG联合大会通过经全面修订的新基金法规。新法规对德国国家科学基金的机构功能和任务做出详尽描述,首次列举DFG资助活动的主要特征,并明确提出审阅、评价、决定相分离的原则。在科学基金行政法规不断完善的基础上,发达国家科学基金在组织管理、程序管理、经费管理和监督保障等方面呈现出相互衔接、相互协调的良好发展趋势。
    (2)运行体制向高度独立于政府机构行政体系方向发展。NSF、DFG、JSPS作为美、德、日最重要的科学基金组织,均以服务科学技术人才、推动科学技术进步作为其职能定位,科研经费主要依靠政府拨款。与此同时,发达国家科学基金普遍建立了相对独立的运行体制,高度独立于政府行政体系,体现出自主性高、官僚化程度低的特性。自主管理模式不仅在很大程度上避免了官僚主义弊端所带来的侵害(如机构的恶性膨胀、服务效率与质量低下等),同时在组织形式、结构框架、运行机制上有更大的灵活性和弹性,利于实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位的治理结构。美国国家科学基金会(NSF)和德意志研究联合会(DFG)在成立初期就已建立相对独立的运行体制:NSF是独立的联邦政府机构,直接对总统负责,不依附于任何联邦行政部门(内阁部门);DFG是社会自治组织(Self-governing Organization)。日本学术振兴会(JSPS)则经历70年的发展变革,最终独立于政府行政体系。日本学术振兴会成立于1932年,最初是由天皇捐赠的非营利基金会,为财团法人结构;1967年变更为隶属于文部科学省的准政府机构 (quasi-governmental organization);2003年正式成为文部科学省管辖的独立行政法人机构(IAA)。改革后,由文部科学省负责规划、拨款和监督,JSPS具有非常大的自主权。成为独立行政法人机构之后,JSPS在决策体制和资助管理模式方面进行了很大的调整。
    (3)不断引入企业管理理念、方法和工具,提高行政体系的效能。发达国家科学基金组织在行政管理中引入了私营部门和企业的运行模式来履行政府的公共服务职能。借鉴并引入企业管理的理念和方法,是有效提高科学基金组织管理效率和工作质量的重要手段。作为引入和加强企业管理理念的重要举措,美国国家科学基金(NSF)于2003年提出卓越管理理念(Organizational Excellence)。卓越管理战略实质上是在NSF的管理中贯彻新公共管理思想,即采纳企业化的管理思想和方法来提高管理效率,强调竞争、绩效、透明。NSF卓越管理战略具体涉及:在管理环节的首端重视战略研究和规划,在末端重视绩效评估;注重人力资本、业务流程、技术和工具要素的强化。随着企业管理理念在NSF的不断深化,在2014—2018的战略计划中,卓越管理被视为的NSF的核心价值观。相应提出的战略目标有:通过提升招聘、培训、领导和人力资源管理水平,建立日益多元化、高参与度和高绩效的工作团队;在工作中采取高效的方法和创新的解决方案。同时,用于落实卓越管理的预算逐年增加,2016年卓越管理方面预算请求超过5亿美元,较2015年增长7.6%(表1)。相比之下,我国国家自然科学基金在“十一五”发展规划中虽提出了卓越管理战略,但在采取切实有效推进措施上稍显不足。

http://www.nsf.gov/about/budget/fy2016/pdf/28_fy2016.pdf

表1 2016财年NSF卓越管理预算请求
单位(百万美元)

2014财年
实际
2015财年
估算
2016财年
请求
较2015财年变化
变化额
百分比
439.19
465.42
500.79
35.37
7.6%

 数据来源:

    (4)逐步建立基于绩效评估的行政问责管理和效能提升机制。科学基金开展绩效管理不但是回应政府和公众关于科学投资绩效和结果问责、提升科学基金公信力的重要举措,同时可以在很大程度上提高科技资源的配置和管理效率,改进科学基金的管理体系和运行机制。从绩效评估的做法上看,美国政府从国家法律层面上强制要求NSF开展绩效管理,NSF的模式形成了较为完整的“计划—监控—评估—反馈”操作流程。NSF年度绩效计划从科学和管理两大方面制定明确目标,其中科学绩效目标的评估采取“项目—科学部—机构”三个层面的外部专家评审机制,管理绩效目标则由NSF管理层对照已经量化的目标开展自我评价。在科学自治的理念作用下,DFG主要是在国际评估、过程监控等一些主要环节引入了绩效管理的理念,尽可能不干预科学事业中的具体决策和管理。实际上,信息公开制度是德国政府监督DFG资助效果和效益的一个重要管理手段。为此,DFG完善了资助相关数据的统计、评估和发布机制,其年度报告涉及几乎所有资助活动的相关信息,如项目、机构和人员。此外,德国联邦教育研究部通过自己的管理控制系统定期采集规划和现状数据,对DFG的科研资助计划、资助重点进行评估,评估结果将用于未来决策,主要的数据和报告都会在联邦教育研究部网站上进行公布。日本学术振兴会(JSPS)吸收了美、英等国通过立法形式推动绩效管理的做法。自2003年起,按照日本《独立行政法人机构通则法》的规定,JSPS开始制定中期(3-5年)目标与计划、开展第三方后评估、对机构组织结构与运行状况进行定期评估,对JSPS服务效率和质量的改进状况进行检测,并根据《独立行政法人机构信息公开法》公布相关的内部信息。
    (5)逐步实现基于网络信息技术平台的业务流程优化和管理决策支持。为提升科学基金透明度、扩大公众参与机会以及寻求与其他组织建立广泛的伙伴关系,近年来,发达国家科学基金信息公开工作不断推进。2010年,美国国家科学基金(NSF)通过了《开放政府指令计划》(Open Government Directive Plan),明确国家科学基金将贯彻“提高透明度、整合公众参与,实现官民合作”理念。NSF广泛利用各种网络平台和社交媒体将各类数据信息向外界公开,在很大程度上提升了公众参与并强化了公众对NSF的认同。德国国家科学基金(DFG)的透明度建设也在近年来取得实质进展。DFG于2001年推出GEPRIS项目信息系统(German Project Information System),用以发布由DFG资助的项目信息,支持通过项目标题、参加人、项目所在地或研究成果进行检索,所有项目遵照标准程序附有总结报告以供搜索。经更新扩展,DFG自2011年起提供英文界面,使全球用户能更好地搜索和了解DFG核心数据信息。随着社会对信息要求的进一步提高,DFG的另一项新计划是为研究数据建立信息库,以在更大程度上保证透明度。同时,发达国家科学基金在内部行政体系中大力引入现代信息技术和网络技术,对业务流程进行优化和再造,建立信息管理和决策分析平台,强化了管理的规范性,提高了工作效率。基金管理系统同时也是一个开放系统,不仅仅局限在基金内部,而是面对以大学和研究机构为主体的项目申请方和承担方,以及项目评审专家群体。国际经验显示,信息网络技术发展的社会化正推动基金管理走向全面网络技术信息阶段。

2  我国国家自然科学基金行政体系面临的问题
    我国国家自然科学基金成立以来,不断探索具有中国特色的科学基金制度,改革和完善行政体系,较好地适应了国家需求,已经形成较为完善的符合我国国情的自然科学基金行政体系,为科学基金的高效有序运行发挥了不可替代的作用。同时,我国国家自然科学基金行政体系也暴露出一些问题,有待进一步改进。
    (1)科学基金行政体系顶层设计不够完善。目前,科学基金尚未建立科学有效的现代治理结构,全委会由于职能定位、成员提名和聘任机制等方面的规定,难以发挥实质性作用。《章程》对全委会的职责定位是“对国家自然科学基金委员会的工作进行审议、监督和咨询”,并没有明确其在自然基金战略事项中的决策角色。因此,全委会很难发挥实质性作用。
    (2)规范化管理与决策执行保障机制仍存缺陷。部分规章制度缺位或滞后,个别缺乏可操作性,一定程度上导致部门和岗位职责不清。在制度执行方面,也存在绕开制度、片面执行等薄弱环节,导致制度执行有时流于形式。规章制度修订缓慢,不能根据工作实际及时更新,有些制度制定后,多年没有修订。规章制度修订工作的滞后,造成其与实际工作的脱节。
    (3)跨部门协同机制不完善,政策和决策执行不力现象较为普遍。表现为上下衔接不紧密、沟通协调不顺畅、督办机制不健全等,导致部分决策落实不到位。职能局室和科学部之间缺乏协同,二者之间工作沟通较少、协调不够。例如,需要部门间配合的工作,各环节的衔接尚不够紧密,缺乏应对特殊情况的应急机制和预案;在执行过程中遇到障碍和阻力时,部门之间缺乏协同,情况难以摸清,反应往往不够灵敏。
    (4)科学基金行政体系内控机制缺乏刚性,风险防控能力差。科学基金秉承依靠专家、学术民主的传统,导致其行政体系的内部控制刚性不足。表现为内部监管、自我评价与监督体制机制尚不成熟,督办工作机制需要完善;缺乏针对科学基金管理工作的风险评估,包括风险识别、风险分析、风险应对;缺乏科学有效的系统性风险控制方法与应急预案。
    (5)统筹整合力度不够,电子政务系统对于整合和优化业务流程、支持管理决策的重要作用被削弱。电子政务建设中还存在“重建设、轻整合”的现象,也在一定程度上影响了各子系统之间的互联互通,造成跨部门信息资源共享困难,形成信息孤岛现象。根据Layne & Lee(2001)提出的电子政务四阶段发展模型,电子政务的发展可以分为编目信息化、业务信息化、纵向整合、横向整合4个阶段。科学基金的电子政务系统已经完成基本信息的上网(编目阶段)和项目的网上申请及信息网上填报(业务阶段),尚未实现纵向与横向的信息整合,以及基于整合后信息的数据分析与科学决策。缺乏对现有数据的深度挖掘,在决策支持、知识挖掘、业务智能等方面的应用模块还有待发展。

3  国际趋势对我国国家自然科学基金的启示
    (1)完善科学基金的现代法人治理结构。现代法人治理结构是由利益相关方共同参与治理的组织架构和运行机制。其组织架构主要由理事会和管理层构成:理事会作为决策层的组织形式,是决策和监督机构;管理层作为理事会的执行机构,其主要职责是按照理事会的决策,独立自主地行使日常业务管理权、财务资产管理权和工作人员管理权。因此,为完善科学基金的现代法人治理结构,应在决策层建立理事会制度,在管理层实行行政首长负责制。明确全委会除审议、监督和咨询的职能外,还具有相应的决策权。赋予全委会审定国家自然科学基金发展战略以及基金委重大决策(包括经费的预算、配置以及重要项目的立项和终评)的权力。同时,为科学构建管理层架构,应向国务院申请,依托基金委全委会成立国家基础研究发展领导小组,并设立专门的领导小组办公室。领导小组办公室负责联系各领导小组成员,组织全委会以及国家基础研究发展领导小组会议。在全委会时间以外,可单独安排国家基础研究发展领导小组会议,讨论国家基础研究发展战略以及基金委重大决策,并将领导小组会议纪要(内容包括:会议议题、决定、咨询建议以及参会部门和人员信息)报送至国家科技教育领导小组。另外,为适应法人治理结构对管理和运行的要求,应适时对《国家自然科学基金委员会章程》进行修订。
    (2)完善科学基金行政体系的内部运行机制。应按照服务型科学基金行政体系的建设理念,梳理和审视行政体系中的机构设置、职能配置和工作流程,重点推进:加快制度体系建设,推进制定部门工作规则,力争在“十三五”末期形成一整套科学基金管理规范和工作标准,提升科学基金依法行政、依规管理能力建设;按照财政部《行政事业单位内部控制规范(试行)》相关要求,加快科学基金行政体系内部控制机制的建立,对科学基金管理工作进行风险评估并建立行之有效的风险防控体系;加强科学基金行政体系标准化建设和质量控制体系建设,在“十三五”时期积极推进ISO质量管理体系认证,“以评促改”,依托ISO质量管理体系认证工作,全面提升科学基金管理规范化水平;实施政务流程优化再造,提升科学基金行政管理质量和效率,对现有的政务流程进行梳理和分析,以提高办事效率和政务办理质量为目标,对各项工作流程进行简化、优化或整合。
    (3)引入企业管理理念、方法和工具。可以借鉴企业管理的各项举措,引入客户关系管理(CRM)、全面质量管理(TQM)和绩效管理等方面的理念,提高工作效率,提升工作品质。全面推进卓越管理,加强战略领导,规范业务流程,坚持以人为本,强化公共服务,提高管理效能,追求管理卓越。
    (4)强化信息系统建设力度,提升科学基金的信息化和智能化管理水平。确定责任机构和时间表,统筹规划科学基金信息系统建设,推动办公系统的信息整合和互联互通。重点整合科学基金现有数据库和信息资源,构建科学基金层面的大数据平台。明确以服务对象为中心的理念,整合和优化面向用户的系统平台和界面,提升信息系统的人性化程度,为申请人、评审专家和内部员工提供便捷的一站式在线服务。同时,充分发挥现代信息技术在整合业务流程、改善决策支持、提高行政效率等方面的作用。加大信息资源整合力度,打破部门间信息壁垒,建设实现高度智能化的科学基金信息管理和决策支持系统。
    (5)建立健全绩效考核和行政问责机制。重点推进:构建科学合理的绩效评价体系,积极探索建立服务对象满意度评价体系,将满意度评价与关键数据指标监测相结合,全面评价各部门工作绩效和水平;加强目标管理,健全行政问责机制,强化督查和奖惩机制,倒逼行政执行力的提升,尤其对于影响较大的管理责任事故要做到切实问责,全面提升科学基金行政效能;加大信息公开力度,积极引入社会监督和问责机制,引导科学基金各方(科学家、评审专家、基金委工作人员、依托单位)的正确行为。

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