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胡金富 史玉民 中美科研不端查处程序的比较研究
 发布时间: 2017-04-20  点击数:615

中美科研不端查处程序的比较研究
——基于NSF和NSFC

胡金富1,2  史玉民1
(1中国科学技术大学, 安徽 合肥 230026;2安徽城市管理职业学院,安徽 合肥 230011)

摘要:面对频发的科研不端行为,国内科研资助管理机构制定了科研不端的查处政策规范来积极应对。然而这些查处规范普遍缺乏涵盖举报受理、调查认定、行政处罚和申诉救济等各环节的阶段性程序规定。通过具体比较NSF和NSFC科研不端查处的阶段性程序,分析中美两国的差异和特点,我国可以借鉴美国经验,建立阶段性程序、明确职权划分、细化操作规程、保护程序权利,努力实现程序正义。
关键词:科研不端  查处  阶段性程序  启示

    20世纪七八十年代,科研不端行为在美国被频频曝光,促使美国联邦政府建立了科研不端行为查处体系。近年来,科研不端行为伴随着我国科技事业的蓬勃发展而逐渐产生并引起国内各界广泛关注,面对日趋严重的科研不端行为,各科研管理机构也制定了科研不端行为的规章制度,如国家自然科学基金委、科技部、教育部、中国科学院都明确了各自对有关科研不端行为受理、调查和处理的责任,基本做到了有章可循,照章办事。然而,这些政策规范普遍缺乏阶段性程序规定,一方面,欠缺阶段性程序不利于查处结果的公正,也不利于保护当事人的程序权利;另一方面,在实践中缺乏可操作性,也不利于权力的相互制约。建立一套查处科研不端行为的阶段性程序对维护科研诚信尤为必要而迫切。笔者通过文献资料调研,尚未发现相关研究成果。本文从国家科研资助管理的视角,选取最具可比性的两个重要科研资助管理机构,具体比较分析了美国国家科学基金会(NSF:National Science Foundation)和中国国家自然科学基金委(NSFC:National Natural Science Foundation of China)查处科研不端行为的阶段性程序,提出我国可以借鉴美国经验,建立阶段性程序、明确职权划分、细化操作规程、保护程序权利,努力实现程序正义。

1  NSF与NSFC科研不端行为调查程序比较
1.1举报受理程序比较
    科研不端的投诉举报是启动调查程序的前置性环节。NSF和NSFC都对举报方式、渠道和受理程序进行了制度设计。美国NSF监察长办公室(OIG:Office of the Inspector General)是预防和调查欺诈、浪费和滥用的独立监督办公室,也是NSF受理科研不端举报的部门。OIG在其官网公布了举报方式,包括互联网表单、电子邮件、电话、匿名热线、传真、通讯地址等。举报形式丰富多样,可以实名举报也可以匿名举报;可以直接向OIG举报,也可以向NSF工作人员进行举报,由NSF工作人员转告OIG。2000年,美国科技政策办公室(OSTP:Office of Science and Technology Policy)颁布了《关于科研不端行为的联邦政策》,统一了美国对科研不端行为的定义。NSF颁布了《美国国家科学基金会关于研究不端的规定》,OIG是否受理则取决于举报内容是否符合OSTP和NSF对科研不端行为的定义,如果OIG认为存在民事或刑事违法,则提交给司法部进行查处。
    与美国相比,我国目前还没有形成全国统一的科研不端行为界定,但NSFC也在自身界定的基础上建立了举报机制,《国家自然科学基金委员会对科学基金资助工作中不端行为的处理办法(试行)》(以下简称《处理办法》)第二十一条规定:NSFC监督委员会办公室负责受理投诉和举报。监督委员会在NSFC党组直接领导下独立开展监督工作,专门负责调查处理学术不端行为的各项具体工作。NSFC的监督委员会作为科研不端的查处机构,按照国务院《信访条例》第九条之规定,在官网公布了投诉举报方式,通讯地址、邮编、电话、传真、电子信箱等,NSFC官网设有“监督投诉信箱”专栏,内容包括通讯地址、邮编、电话、电子邮件和受理范围等,举报的形式多种多样。《处理办法》规定“有事实依据的重要匿名举报”,可予以立案。可见,实名举报只是提倡,而不是必须。受理与否取决于是否存在违背科学道德或违反科学基金管理规章的行为。
    通过对NSF和NSFC关于科研不端行为举报的受理主体、举报形式和受理依据进行比较可以看出,两者都有专门的受理机构,可以独立开展工作;举报形式多样,举报渠道畅通;受理前提是符合各自对科研不端行为的定义,是否受理取决于对举报内容的审查。在实践中存在“一个科研不端行为有两个管辖主体”的问题,比如曾轰动一时的“贺海波事件”,浙江大学进行了受理和查处。同时,贺海波论文标注了NSFC研究项目,NSFC取消贺海波科学基金申请资格7年。贺海波事件的受理、查处出现了重复和交叉,可见,在受理举报时NSFC和依托单位应当建立协调机制,做好衔接和配合。

1.2初步调查程序比较
    NSF把调查分为初步调查和正式调查,初步调查是初步的资料收集和事实调查,并以此调查结论决定是否进行正式调查。NSF的调查主体是OIG、受助机构或其他联邦机构。其中OIG调查属于内部调查,OIG以外机构的调查属于外部调查。NSF或OIG在接到科研不端行为举报时,OIG对初步调查程序有三条规定:一是通知并监督受助机构启动初步调查程序;二是遵从受助机构或其他联邦机构的初步调查;三是任何时候重新启动自己的初步调查。OIG的内部调查有明确的时限,须在90日内完成。
    相比较,NSFC的初步调查程序规定较少,按照《处理办法》第二十一条规定,监督委员会办公室负责受理投诉和举报,对投诉举报内容进行初步调查核实,提出初步处理意见。NSFC对初步调查的规定有三个方面,一是不属于NSFC受理范围的;二是受理范围的投诉举报;三是涉及科学基金经费使用的举报,移交NSFC审计部门处理。从程序上说,NSFC首先解决的是管辖权问题,即举报是否属于NSFC受理范围,其次才是解决事实问题,对初步调查认定存在科研不端事实的应当立案,启动正式调查程序。NSFC的初步调查主要是由监督委员会办公室负责完成,属于内部调查,对时限没有规定。所以,从初步调查的主体和时限看,NSFC应作完善,毕竟调查时限是程序的重要内容。

1.3 正式调查程序比较
    正式调查是对事实内容进行正式的调查、检验和评估。按照NSF的规定,正式调查分为两条线进行,第一条线是外部调查,即NSF委托受助机构对指控进行调查核实;第二条线是内部调查,即OIG在任何时候重新启动的自身调查。NSF通常委托和监督受助机构进行正式调查,在接到正式调查报告之后,OIG将评估报告的准确性和完整性,以及调查程序的合理性,如果OIG决定启动正式调查,它必须向被调查的个人或者机构送达书面通知。在NSF的调查程序中履行提前书面告知义务,体现了充分保护被举报人的权益。OIG可以邀请外部顾问和行业专家参与正式调查活动,该顾问和专家由官方委任,并提供法律保护,调查专家要遵守回避、保密制度,调查组成员必须与举报人或被举报人没有利害关系,确保可以从学术层面形成专业性评估。OIG在调查过程中,要给予调查对象陈词的机会。NSF规定了正式调查的时限,OIG须在180日内完成。
    NSFC在正式调查程序方面,《处理办法》第二十二条规定:对需要立案的投诉和举报,组成调查组进行调查。NSFC设计了正式调查程序的五大步骤:成立调查组—查阅资料—调查取证—听取陈述申辩—撰写调查报告。NSFC明确了两个重点环节:一是调查组的组成须遵循回避、保密制度;二是听取陈述申辩,充分保护被举报人的权益。通过比较发现,NSF和NSFC正式调查程序中,共同之处在于两者都遵循回避、保密制度和赋予被举报人陈述申辩权。不同之处有四点:一是NSF实行外部调查和内部调查相结合的制度,当外部调查的结果不完整或者调查的程序不合理时,OIG可以启动内部调查;二是NSF明确规定了专家组聘请顾问和行业专家参与调查,而NSFC提出专家组构成主要是职能部门工作人员和其他人员,其他人员是否包括行业专家顾问却没有明确;三是OIG在正式调查前向被调查对象送达书面通知;四是NSF明确规定了正式调查的完成时限。

1.4 临时行政措施
    在调查处理程序中,NSF对科研不端行为嫌疑人遵循无罪推定原则,从而有效地保护了嫌疑人的权益免受侵犯。这一原则尤其体现在调查程序中,NSF采取适当措施,保护嫌疑人的资助申请不被延期评审,避免可能牵连资助申请的评审受到负面影响。此外,在正式调查期间,NSF根据被举报人科研不端行为的事实情况,由NSF副主任来决定采取一些临时行政措施,如中止申请资助资格、中止资助、暂缓拨付经费等,以保护联邦资源或制止不端行为的继续发展。按照NSF规定,对于涉嫌的科研不端行为,只要还没有形成最终结论,原则上不会导致对资助申请的延期评审。
    我国《国家自然科学基金条例》第三十五条规定,项目负责人、参与者违反本条例规定,有下列行为之一的,由基金管理机构给予警告,暂缓拨付基金资助经费。从该条规定的临时中止措施来看,“暂缓拨付基金资助经费”仅仅是项目的剩余经费中止拨付,却没有规定已拨经费是否中止使用或退回。从“管人、管事、管财”三方面来看,NSFC除了对基金资助经费的暂缓拨付外,没有对研究人员和研究活动进行规定,而NSF的临时行政措施就显得更加全面,涉及限制或中止担任专家顾问资格、中止申请联邦资助的资格;禁止或限制特定的研究活动;暂缓拨付经费、暂缓未决资助等。可见,NSFC在调查程序中的临时行政措施尚属薄弱环节,需要加强制度设计来督促被举报人及时纠正科研不端行为。

2  NSF与NSFC科研不端行为处理程序比较
2.1处理决定程序比较
    NSF在接收到外部的正式调查报告之后,OIG将评估调查报告的准确性和完整性以及调查程序的合理性,OIG采纳调查结果,或在30天内OIG决定启动自身内部调查,并且根据调查结果形成处理建议,提交给NSF的副主任。NSF的处理程序分为两种情况,一种是不存在科研不端行为的处理;另一种是存在科研不端行为的处理。对于前者,OIG将通知被调查者和举报人,已经采取的临时性行政措施都被取消,必要时采取措施减少对被举报人的负面影响。对于后者,案件进入禁止和中止程序。另外,被调查者在收到OIG的调查报告后30天内可以提出申辩。OIG将向NSF副主任提交调查报告、当事人的意见以及处理建议。NSF副主任将审查OIG提交的有关材料,也可以启动听证或调查程序,一般在接到OIG的处理建议120天内,或在进一步听证或调查程序结束后,NSF副主任将向受影响的个人或机构送达书面处理决定,具体说明采取的措施。该决定包括如何向基金会主任申诉的说明。
    《处理办法》第二十三条、第二十四条对处理决定的形成程序进行了规定:一是提出处理意见,由NSFC的监督委员会办公会议审议调查组的调查报告,并提出;二是做出处理决定,由NSFC的监督委员会常委会审议“处理意见”,并做出;三是签发处理决定,由监督委员会主任或主任委托的副主任签发,由监督委员会办公室分送有关部门、单位和个人。按照我国法律规定,NSFC享有对科研不端行为的处罚权。《行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定了行政处罚决定程序中需要遵循两个程序:一是告知程序,即行政机关告知当事人处罚决定,维护当事人的知情权;二是当事人有权进行陈述和申辩,确保当事人陈述申辩权。这两个程序要求是处理决定形成的核心程序,也是《行政处罚法》的法定程序要求。
    在处理决定形成的程序上,NSF对正式调查表明不存在科研不端行为的情况做了程序性规定,而NSFC忽略了指控事实不存在的可能性。NSF明确了有关申辩、提交处理建议、做出处理决定等时限,NSFC并无时间限制。NSF在形成处理建议前听取被调查者的意见或申辩,以便修正调查报告或处理建议,使调查报告和处理建议更加准确,NSFC听取被调查者的意见或申辩在签发处理决定和送达之后,不利于形成一个严密的处理决定。NSF的最终处理决定是由NSF副主任个人做出的,而NSFC的最终处理决定是由NSFC监督委员会的常委会集体审议后做出的,处理结论的形成程序更加科学、规范。

2.2申诉复议程序
    在NSF对研究不端行为进行最终认定以及采取最终措施之前,NSF明确告知当事人具有申诉或行政复议权,以及申诉复议程序性规定。NSF的申诉规定包括以下三个方面的程序内容:一是在接到NSF副主任书面处理决定后的30天内,受影响的个人或者机构可以书面向NSF主任申诉;二是如果当事人提起了复议,NSF的主任需要新派一名NSF工作人员审查复议并提出建议;三是NSF的主任一般在接到申诉后的60天内通知申诉人最终的决定,该决定将是NSF最终的行政决定。
    《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定,对国务院部门的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门申请行政复议。作为国务院直属单位的NSFC,明确规定当事人对处理决定有异议的,可以通过行政复议途径进行救济。《处理办法》第二十五条规定:对不端行为的处理持有异议的,可在发出处理决定通知后20天内向监督委员会书面提出。监督委员会在收到异议后,20天内予以答复。未提供新的事实和证据的异议,只受理一次;对提供新的事实和证据的异议,按照本办法上述规定程序重新受理和办理。
    从NSF和NSFC的申诉复议程序可以看出,申诉程序制度都规定了时限,申诉需要采取书面形式,当事人放弃申诉就意味着原处理决定自动生效。NSF虽然没有专门的申诉处理委员会,但是NSF设置了一个回避制度,对于提起的复议,NSF主任指派一个没有参加过该案的NSF官员负责处理。NSFC在申诉复议程序中,由监督委员会受理申诉,并且强调了提供新的事实和证据具有重要价值。

2.3 处理结果公布程序
    NSF会将处理结果通报到受助机构,根据美国《情报自由法》和《隐私法》,调查报告和案件备忘录的公布采取半封闭式,在大多数情况下,信息的可识别对象已被处理。在NSF的OIG“Search Case Closeout Memoranda”专栏,公众可以基于案件编号或案件分类进行检索查阅,专栏内容包括科研不端当事人简介,不端行为主要事实及处理决定。通过对外公布,使更多的人了解案件的情况,能够起到吸取教训、举一反三、真正达到警示教育作用。调查和处理研究不端行为的所有资料由NSF保管,并且免于向公众开放。
    NSFC对查处的严重科研不端案件进行通报,通报分为内部通报和外部通报,内部通报是指在NSFC内部和依托单位公布;外部通报是指除在上述单位以外,还在NSFC网站公开发布。对于科研不端行为情节严重、影响恶劣、社会关注度高的典型案件,在NSFC“监督委员会处理决定”专栏上面发布,专栏内容包括不端行为主要事实及处理决定。通过公开通报,达到惩戒与警示教育的双重作用。
    NSF和NSFC在最终处理结果的公布程序上都是按照先通报到受助机构,再向社会发布消息。相比较,NSF更加注重当事人的隐私权保护,而NSFC针对一般的科研不端事件仅仅做内部通报批评,只有那些情节严重、影响恶劣、主观恶意、造成公共利益严重损害的事件才在专栏上发布。

3  启示
3.1建立科研不端查处的阶段性程序
    建立和完善查处的阶段性程序是科研不端行为治理政策规范的重要内容,只有对科研不端行为的举报受理、调查认定、行政处罚、申诉救济等每一个阶段性程序都有明确、严格的规定,才能做到程序规范、正义,使案件的处理有章可循,有据可依,确保科研不端案件得到公平、公正的查处。缺乏阶段性程序则无法体现程序正义,政策规范也不能发挥实质作用,案件查处的规范性和权威性就难以保证。划分查处的阶段性程序,也有利于科研资助机构和受助机构合理确定权限和职责范围,协同治理。

3.2明确机构和人员的职责权限
    美国的成功经验充分体现了放权、分权、限权和制权的制度设计理念。科研不端行为的查处主体主要涉及科研资助机构和受助机构,两个机构和人员需要合理分工,科学划分权限和职责,受助机构承担预防和发现科研不端行为;科研资助机构负责采取措施惩治科研不端行为,受助机构可以在资助机构的授权下迅速开展案件的调查工作,并接受监督,形成权力制约。通过对科研资助机构和受助机构及其人员权责划分,可以提高科研不端行为查处的质量和公正性,同时也有利于提高办案效率。

3.3 细化查处程序的操作规程
    制度的生命力在于执行。同样,再好的查处程序,没有可操作性,无法具体实施,也是一张废纸。科研不端行为治理的科学化、规范化、标准化和制度化,迫切要求制定出更加细化的查处“操作规程”,涵盖举报受理、调查认定、行政处罚、申诉救济等每一个阶段性程序的实施要求,精准把握调查处理程序中的主体、对象、内容、方式和完成时限,标准的操作规程必须保证操作步骤的完整、准确、细致,如调查人员的数量及专业背景、技术要求等。越细化的操作规程就越有利于提高案件查处的可操作性。

3.4保护利益相关者的程序权利
    没有程序权利就没有程序正义,就难以保证结果公正。美国科研不端治理中非常强调保护利益相关者的程序权利,这也是美国经验的一大亮点,主要体现在三个方面,一是充分保护知情权、答辩权、申诉权、听证权、隐私权等,对举报人和被举报人的合法权益采取同等的法律保护;二是在调查程序中坚持“疑罪从无”的原则,为保护被举报人而采取的临时行政措施,这些程序和措施体现了程序规范、正义;三是在被举报人接受正式调查前会收到调查机构送达的书面通知,告知被举报人提前做好答辩的准备。
    目前,随着我国科研不端行为治理实践的不断发展,有关科研管理机构的现有查处规范也要与时俱进,亟需进一步地修订完善,否则就越来越不能满足现实需要了。笔者建议,要抓住修订政策规范的契机,在不断完善实体性制度的基础上,着力加强程序性制度建设,大胆借鉴美国的成功经验,积极完善我国的有关制度,建立阶段性程序、明确职权划分、细化操作规程、保护程序权利,努力实现程序正义。


参考文献:

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